以科学方法为实践基础稳步推进乡村改革
2019-11-30

我在农业部工作多年,经历了农村改革许多过程。党的十八大以来,通过参与中央农村改革政策的研究与实施,深切感受到,农村改革之所以成功,根本的是中央确定的改革目标方向坚持唯物论、顺乎民心,推进改革的方式方法充满辩证法、符合实际。结合自己的体会,谈四点认识。

第一,抓住主要矛盾,围绕处理农民与土地关系这一主线推进改革。农村改革由土地制度改革起步,也就此深化。习近平总书记指出,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。党的十八大以来,中央围绕农村土地问题,先后部署出台了承包地确权登记颁证、引导土地有序流转发展适度规模经营、构建农村土地“三权分置”格局、明确土地承包关系“长久不变”等政策,开展了集体经营性建设用地入市、土地经营权抵押、征地和宅基地制度改革试点。这些改革,环环相扣、步步相连,形成了较为系统的政策体系和制度安排。抓住土地问题这一农村改革的主线,牵一发动全身,盘活了农村改革各个方面。

第二,发挥内因作用,调动农民参与改革的积极性。农民是农村改革发展起决定作用的内因。习近平总书记指出,要充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神。从解决群众反映强烈的问题入手调动积极性。比如在农村集体产权制度改革中,首先选择在城中村、城郊村和经济发达村开展试点。这些村集体资产多,农民对资产管理存在的问题反映强烈,从这样的村起步,有利于在群众中形成共识,激发农民改革的热情。从回答群众最关心的问题着眼调动积极性。比如在开展承包地确权登记颁证初期,遇到了群众难动员的难题。通过宣传确权登记颁证是进行土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保的重要依据这一政策,解答了为什么搞确权、确权有什么用的疑问,让农民认识到确真权、颁铁证的好处。从农民分享改革成果中调动积极性。比如在城镇化进程中明确,不得以退出承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,从而打消有条件进城落户农民的顾虑。在发展规模经营中,强调要处理好发展现代农业与保护小农户利益的关系,完善新型农业经营主体与农户的利益联结机制,让农民成为现代农业发展的参与者、受益者。正是调动了亿万农民的积极性,各项改革才得以顺利进行。

第三,把握好点面关系,坚持试点先行,由点及面推进改革。这些年在推进改革中,既蹄疾步稳,又保持历史耐心。对单项改革,比如集体产权制度改革,试点第一批29个县,第二批扩大到100个县,第三批则有1000多个县试点。承包地确权登记颁证,先整村整乡试点,后整县整市试点,再全省全国推开。在试点中,看得准的,定出时间表、路线图;一时看不清的,只作原则规定,为探索留出空间和余地。对综合改革,充分发挥改革试验区的带动作用,围绕中央要求部署试点试验事项,提高改革的系统性、协同性,形成了一大批可复制可推广的经验成果。试点趟出了路子、完善了办法,为改革在面上推开发挥了重要作用。

第四,坚持一致性与多样性结合,从实际出发,因地制宜推进改革。农村情况千差万别,改革既要讲全国政策的统一性,又要讲具体措施的差异性。在承包地确权中,既考虑到大多数农村承包地仍是农民重要就业和收入来源的实际,坚持确权确地为主;又考虑到发达地区多数农民已经不再经营承包地的特殊性,允许开展确权确股不确地。在集体产权制度改革中,根据资产形态明确不同的改革路径和方法,对承包地等资源性资产,主要是进行确权登记颁证,实行“三权分置”、长久不变;对公共设施等公益性资产,主要是健全统一管护的运行机制,发挥好公共服务功能;对物业用房、生产厂房等经营性资产,则要求资产量化到户、实行股份合作,明确产权归属,确保群众的知情权、参与权和收益权。实践证明,从实际出发、因地制宜是保障改革成功的关键。

为进一步落实和完成好农村改革各项任务,提三点建议:

一是抓好重大课题研究。目前不少涉及改革的深层次问题,还没有完全破解,需要在理论上探讨,在实践中探索。例如如何厘清土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的权利结构和相互关系;如何妥善处置现阶段以后进城落户农民的土地权利;如何使农户集体财产权各项权能大体平衡衔接等等。建议定出重大课题,有计划、有步骤组织力量系统研究,把情况摸清,把问题搞透,适时向中央提出政策建议。

二是抓好农村改革试验区建设。农村改革试验区是农村综合性改革试验平台,随着改革进程,建议试验区在抓好已有试验任务的基础上,进一步完善工作思路,更加注重试验内容的前瞻性,避免一般化,真正体现先行先试的意义;更加注重试验项目的系统性、耦合性,避免碎片化,真正发挥改革的整体效应;更加注重试验操作的综合性,避免分散化,真正形成推动改革的合力。

三是抓好法律法规的完善。农村的许多权利义务关系,最终要靠法律制度来明确来调节。中央已提出了不少农村土地制度、农村集体经济制度方面的法制任务,建议抓好落实。目前涉及农村土地的政策已基本明确,应加快修法尽早出台;农村集体经济组织立法,应抓好立法调研,早日形成研究成果。同时,应鼓励地方立法在这些方面先行探索,为全国立法提供借鉴。